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石敏俊 | 空間極化與城市發展

2020.03.28  1480
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        2020年3月20日,上海同濟規劃院空間規劃研究院、培訓辦和黨總支宣聯合通過線上視頻會議,開展了空間規劃系列第六場學術交流活動。本次活動由我院空間規劃研究院院長孫施文教授主持,浙江大學公共管理學院城市發展與管理系主任石敏俊教授進行題為《空間極化與城市發展》的學術講座。

 

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一、研究背景


        2019年8月,中央財經委第五次會議專題討論區域經濟發展,提出區域發展新思路:中心城市與城市群為區域發展主要形式,要增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載力。

二、發展要素的空間極化

 

        1. 經濟、人口和產業存在空間極化
        經濟和人口明顯向中心城市和城市群極化流動。都市區核心城市單位從業人員占全國的份額從2000年的36.5%增加到2017年的48.3%,都市區外圍城市、區域性中心城市和其他區域的份額趨于下降。

        產業發展存在空間極化。從產業份額看,在容易流動的35個制造業和生產性服務業部門中,都市區核心城市平均每個城市擁有23.9個專業化部門,遠高于其他區域的1.8個。從變化來看,從內陸與沿海的地帶性極化走向中心城市極化,中部地區雖然有所增加,但是基本格局仍未扭轉,空間極化仍在持續。

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圖1 2005與2013年產業份額地理集中度

        人口流動存在空間極化。分析五普和六普數據,發現人口流入中心主要為沿海以及內陸的省會城市。從城市群來看,中心城市人口為凈流入,外圍城市人口為凈流出。分析國家衛健委流動人口調查數據,發現省外人口流入地集中在沿海地區中心城市與沿邊區域;進一步細分流動人口的受教育水平,發現高學歷人口主要流入中心城市。

 

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圖2 2016年流動人口跨省流動比例(%) 圖3 2016年流動人口本科及以上學歷占比(%)

        2. 空間極化的驅動力
        驅動力一:市場機會。
        從市場鄰近性看,用市場潛力指數表征市場鄰近情況,發現市場潛力指數沿海向內陸地區逐級遞減。市場鄰近越好,企業的盈利機會越多,因此,產業向沿海極化的趨勢與市場鄰近的條件有關。

 

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圖4 市場潛力指數分布

        從產業的空間帶動能力看,對本地產業帶動能力的空間差異并不是地帶性的,中心城市帶動能力相對強。而對周邊區域帶動能力表現出明顯的地帶性差異,東南沿海區域帶動能力強。整體來看,沿海地區的產業空間帶動能力大,而內陸的中心城市和省會城市的也較大。產業關聯也是吸引產業極化的因素。

 

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圖5 綜合產業空間帶動能力分布

        驅動力二:基礎設施通達性。用高鐵站停發車車次數量、高速公路網密度等指標衡量基礎設施通達性,發現中心城市和城市群的交通基礎設施和市政基礎設施明顯優于其他區域。

 

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圖6 2017年基礎設施通達程度

        驅動力三:公共服務和地方品質。通過市政管道密度、公共設施密度等指標綜合分析,發現中心城市和城市群的公共服務和地方品質明顯優于其他區域。

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圖7 地方品質 圖8 公共服務

        驅動力四:創新能力。創新要素在中心城市聚集,而高創新能力的企業集中在北上廣深。
        全國創新能力1000強企業中,有723個集中在31個都市區核心城市。創新能力的空間差異比空間發展水平的空間差異更大,都市區外圍城市和區域性中心城市創新能力不足,嚴重制約著產業轉型升級。

        3. 發展動力的空間極化
        經濟和人口向中心城市和城市群的極化流動,走向以中心城市為節點的空間網絡結構。2017年前,經濟發展優勢區域的GDP增速明顯高于其他區域,是全國經濟增長的主動力源2018年后各類區域GDP增速都趨向收斂,因此,亟需探尋能夠帶動全國高質量發展的新動力源。

        4. 經濟發展優勢區域的類型
        可以將經濟發展優勢區域分為三種類型:都市區核心城市,為萬億元級或千萬人口級的核心城市。都市區外圍城市,是鄰近核心城市的城市。區域性中心城市,指2千萬元級的中心城市。統計發現經濟發展優勢區域約占全國20%的地域面積,承載70%以上的人口和85%的經濟總量。主要分布沿海或沿江,為六大片區:長三角、珠三角、京津冀、山東半島和成渝,其中長三角的體量最大、地位最高。

 

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圖9 經濟發展優勢區域

表1 經濟發展優勢區域面積、常住人口和GDP
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        5. 經濟發展優勢區域的特征

特征一:經濟規模大,經濟密度高,吸納就業人口多,發展優勢不斷增強。2017年,經濟發展優勢區域的單位從業人員占全國的87.6%,高于常住人口份額和GDP份額,反映出經濟發展優勢區域吸納就業人口的能力較強。

 

特征二:產業專業化水平高,創新能力強,空間帶動能力強,是全國經濟增長的主動力源。35個制造業和生產性服務業部門中,經濟發展優勢區域平均每個城市擁有12.6個專業化部門,遠高于其他區域的1.8個。

 

特征三:城市基礎設施較好,開發強度大,人口密度高。經濟發展優勢區域的交通基礎設施和市政基礎設施明顯優于其他區域。無論是高鐵車次數量、民航客運量,還是軌道交通長度、高速公路密度和路網密度等,經濟發展優勢區域均明顯優于其他區域,尤其是都市區核心城市的優勢更加明顯。經濟發展優勢區域的土地開發強度和人口密度也明顯高于其他區域,尤其是都市區核心城市,土地開發強度大,人口密度高。

三、空間極化與城市發展面臨的問題

 

問題一:都市區發展空間分化態勢明顯
        首先,都市區核心城市的綜合承載力遭遇天花板,“大城市病”日益嚴重,向都市區外圍城市疏解功能已成為現實需求。
        其次,制造業從都市區核心城市向都市區外圍城市和區域性中心城市轉移。2004年至2013年,都市區核心城市的制造業產出占全國的份額從54.7%下降到40.1%;都市區外圍城市的制造業產出占全國的份額從2004年的22.6%增加到2013年的30.4%。
        同時,都市區外圍城市的經濟密度和人口密度遠低于都市區核心城市,產業集聚水平不高,專業化部門偏少,生產性服務業發展滯后,服務業占比偏低。

問題二:空間連通性制約都市區空間融合
        與國際大都市相比,北京、上海等特大城市的城市通勤鐵路里程明顯偏少,中心城區和周邊區域、核心城市與外圍城市之間的空間連通性較差,都市區核心城市和外圍城市之間的空間融合程度較低。

 

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圖10 國內外大都市的經濟競爭力與城市通勤鐵路里程

        都市區核心城市和外圍城市各自為戰,都市區外圍城市吸納產業和人口能力有限,虹吸效應占據了主導地位。導致發展要素呈空間極化的單向流動,而不是可雙向流動。

問題三:區域性中心城市空間帶動能力不夠
        區域性中心城市的基礎設施相對較好,但創新能力不強,經濟密度和人口密度不高,空間帶動能力較弱,難以帶動周邊區域發展。的中部地區鄭州、西安等省會城市首位度不斷提升,與周邊區域的差距趨于擴大,“發展孤島”的現象日趨凸顯。

 

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圖11 本地產業帶動能力指數與周邊區域帶動能力指數

問題四:城市三生空間不盡合理
        都市區核心城市的用地分配重產業輕民生,制造業主導使得工業用地比例偏高,生活用地供給滯后于需求。與國際大都市相比,北京、上海、廣州等特大城市的生活用地比例明顯偏低。特大城市生活用地供給滯后,是導致地價、房價偏高的原因之一。另外,土地管理制度彈性不夠,制約著城市綜合承載力的提升。

 

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圖12 國內外大都市的生活品質指數與人均居住面積

四、空間極化與城市發展方向:增強發展優勢區域承載能力

 

策略一:以都市區外圍城市為重點,引導產業和人口流向優勢區域
        都市區外圍城市是增強經濟和人口承載力的最大潛力和重點所在。發揮都市區核心城市的輻射帶動能力,通過空間融合發展,帶動都市區外圍城市的發展。

策略二:促進空間融合發展
        發展方向是重視發展都市圈經濟。引導發展要素從都市區核心城市向周邊城鎮和外圍城市流動,形成要素雙向流動的格局。引導中心城區功能向1小時交通圈地區擴散,培育形成通勤高效、一體發展的都市圈。
        發展手段是以城際交通網為重點,改善空間連通性。都市圈和城市群要完善綜合運輸通道和區際交通骨干網絡,強化都市圈和城市群內部的交通聯系,加快都市圈或城市群的交通一體化。適當增加都市圈和城市群的交通用地比例。

策略三:發揮區域性中心城市的增長極作用
        首先,增強空間帶動能力,培育和發展都市圈經濟,帶動周邊區域發展,避免形成“發展孤島”,培育和發展若干個都市圈或城市群。
        其次,引導有市場、有效益的勞動密集型產業優先向區域性中心城市轉移,吸納就近轉移的農業轉移人口。
        最后,促進創新要素區域融合,增強區域創新能力,強化增長極作用。

策略四:用地調整,增強土地管理制度的彈性,建設用地配置向優勢區域傾斜
        指標分配上,城鄉建設用地供應指標與建設用地現實需求存在著空間錯位。要使優勢地區有更大發展空間,建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。
        用地結構上,都市區核心城市應當扭轉重產業輕民生的思路,調整優化用地結構,增加生活用地供應,提升城市生活品質。
        土地管控上,適度放寬基本農田保護的比例,增加生態用地。
        發展模式上,重視閑置空間和城市更新土地的有效利用。

五、結論與討論

 

        國土空間規劃應充分考慮空間極化的作用,以中心城市和城市群為主要空間載體,走向空間網絡結構。
        宏觀尺度上適度分散。沿海地區深化空間融合發展,都市區核心城市帶動都市區外圍城市。中西部地區以中心城市和城市群發展為支點,推動空間傾斜走向空間均衡。區域尺度上相對集中。以區域性中心城市為增長極和支點城市,利用集聚經濟效應,引導要素向區域性中心城市流動。中心城市需要重視發展都市圈經濟,通過微中心、特色小鎮等方式形成空間溢出效應帶動周邊區域發展。


本文由空間規劃院助理規劃師符婷婷根據講座整理,空間規劃院副院長王穎審核,經講座嘉賓石敏俊教授審閱同意后發表。

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