規劃課堂

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詹運洲 | 土地利用總體規劃和“多規合一規劃”實踐及思考

2019.05.29  2556
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演講人 詹運洲
上海城市房地產估價有限公司CEO
上海城策行建筑規劃設計咨詢有限公司董事長

本次講座共分為以下三個部分:

一、土地管理基本政策體系。規劃本質上是一種公共政策,知曉政策是編制一個好的規劃的重要前提。編制土地利用總體規劃,應該了解土地管理的基本政策。

二、上海的“兩規合一”規劃及實施。
上海從2008年之后開展“兩規合一”規劃實踐,提出了規劃的五個堅持,對“多規合一”規劃編制和實施有重要的借鑒意義。

三、“多規合一”政策演變和基本認識。從國家層面“多規合一”政策的脈絡梳理,提出“多規合一”的若干思考。

一    土地管理基本政策體系

1    土地管理部門演變

        要了解我國的土地管理基本政策體系,需要先追溯一下我國的土地管理部門。國家土地局是我國最早的土地管理部門。1998年3月10日,國務院實施機構改革,把地質礦物部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局合并起來,共同組建了國土資源部。2018年,新成立自然資源部。從國家土地局到國土資源部再到自然資源部的轉變,實際上是對該部門職能不斷強化的過程。最早的國家土地局只負責管理土地,而且以農業用地為主,其他和土地有關的職能,都是由住建部負責管理。但如今,自然資源部是一個大的部門,管理的范圍比之前大幅度擴大。

        國務院機構一般分為幾個類型:宏觀調控部門、專業經濟管理部門、教科文化、社會保障、資源管理部門。比如,當時的國土資源部被定性為資源管理部門,發改委則是宏觀調控部門。部門的定位不同,決定了其職責不同。

        改革開放以來,中國的城市化進程加快,各個城市的建設速度加快,土地資源粗放低效利用情況突出。在這樣的背景下,國家進行了開發區清理,其原因就是全國各地大規模的開發區建設。自2003年以來,黨中央、國務院開始賦予國土資源管理部門參與宏觀調控的重要職能,先后下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發【2004】28號)、《關于加強土地調控有關問題的通知》(國發【2006】31號)等一系列文件,明確了土地政策是宏觀調控的重要手段。

        國土資源部從這時候開始轉變為可以參與宏觀調控的部門,“地根”被上升為與“銀根”并列的宏觀調控的手段(所謂“銀根”就是諸如降準、降息等調控手段)。自然資源部也同樣承擔著宏觀調控職能,而且由于國土空間規劃的重要性,這個新的規劃職能被加強了,調控的手段也更加體系化了。

        土地管理基本政策體系主要包括以下幾個方面:土地規劃、計劃管理政策;土地審批政策;土地供應政策;土地出讓金管理政策;土地稅費政策;土地執法監察政策;市場監測服務政策;土地督察制度與政策等等。土地政策體系雖然復雜,但很健全,而且非常系統,包含了從規劃、實施、監測到回饋等環節。主要講講土地規劃計劃政策和土地審批政策。

2    土地規劃計劃政策

        土地利用規劃體系是很清晰的,大致可分為全國——省——市——縣——鎮(鄉)(——村)。2016年6月,《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)調整方案》印發實施,對全國及各省(區、市)耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模等指標進行調整,并對土地利用結構和布局進行優化。土地規劃體系總體上不夠健全,缺少系統的專項規劃、詳細規劃的架構,但土地利用總體規劃的層級體系是完整的,各級土地利用總體規劃規劃全國范圍內已經做了2—3輪,而且是全國范圍內開展。此外,土地規劃的年限相較于城鄉規劃而言,是非常明確的,各級規劃上下保持一致。

        上海的土地利用總體規劃有以下版本:“上海市土地利用總體規劃(1997-2010)”、“上海市土地利用總體規劃(2006-2020)”、2008-2012年的城市總體規劃和土地利用規劃“兩規合一”。

        1997版的土規相對簡單,核心關鍵詞是“十分珍惜合理利用土地,切實保護耕地”,這是國策。文本主要章節非常簡單,包括:規劃編制概述、土地資源利用現狀、土地利用需求預測(耕地、園林、林地、居民點及工礦用地、交通、水面)、土地利用的戰略思路、土地利用總體規劃方案、規劃實施措施。專題研究包括:上海市口糧和主要副食品自給率研究、上海國民經濟社會發展前景和用地趨勢研究、國際化城市主要用地人均指標研究、微機在土地利用總體規劃中的應用研究、上海農業用地趨勢研究、上海市四十億斤糧食可行性研究等。

        2006版土規有了明顯的改進,特別是開始關注空間。其中第四章節是“城統籌城鄉區域土地利用”。該版土規把當時的上海市分為中心城,中心城周邊地區、浦東拓展地區、嘉青松地區、杭州灣北岸地區、長江口三島地區等。該版土規對每個區進行了分區的管控,已經有主體功能、用途管制和空間管制的思路在里面。

        1997版的文本里寫了“盤活存量建設用地”這個關鍵詞,但沒有做專項的研究。2006版土地規劃中,盤活存量建設用地已經是非常重要的部分了。此外,2006版本第七章提到,構筑綠色生態空間體系(綠色生態空間結構、生態用地調控措施、灘涂濕地保護、地質災害與污染防治),也標志著上海開始高度關注生態建設。

        土規調控指標中關鍵的指標包括:耕地保有量、基本農田面積、建設用地總規模、新增建設用地規模以及人均建設用地指標等。主要圖紙包括:土地利用現狀圖(2005年)、土地利用總體規劃圖、生態空間體系圖和土地綜合分析圖。

        年度計劃類型方面,國土部不斷改進和優化土地利用計劃編制下達方式,實施3年編制滾動,分年度下達。土地利用計劃方面,加大了存量用地盤活利用;新增建設用地計劃安排與供地率、城鎮低效用地再開發、閑置土地數量等掛鉤等。

3    土地審批政策

    主要包括審批權限和審批流程。審批權限在土地管理法里有相應的規定。《土地管理法》第四十五條規定,征收下列土地時,由國務院批準:

(一)基本農田;

(二)基本農田以外的耕地超過三十五公頃;

(三)其他土地超過七十公頃的。

        從一塊集體農用地變成國有建設用地,在土地審批的程序里,就需要提交“一書四方案”。“一書”就是“建設項目用地呈報說明書”,具體說明這塊地的基本信息。“四方案”包括:農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案、供地方案。“農轉用方案”,在農用地轉為建設用地時的方案,包括測繪報告等。“補充耕地方案”,占用的耕地從哪補,補在哪里。土地管理法中寫的很清楚,如果建設用地占用了耕地的話,要補充一塊質量、數量相等的耕地。“征用土地方案”,集體土地被征為國有土地時的方案,是非常復雜的,包括:征用土地范圍、征用程序、稅費、新增建設用地有償使用費等。“供地方案”,根據供地政策,確定供地方式,具體包括出讓、劃撥、轉讓等方式。

        其中“土地出讓”是指國家將土地使用權必須在一定年限內出讓給土地使用者,由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地出讓大致有以下幾種方式:招標、拍賣、掛牌、協議。不同土地的使用年限的規定是不同的,住宅用地是70年,商業用地40年,工業用地50年,不能超過年限,但可以比規定年限少。但實際操作中往往以最高年限出讓,這中間會出現一些問題,例如,工業用地出讓50年與企業的一般只有10年左右的矛盾。

        “土地劃撥”:針對的是一些代表公共利益的土地,例如:部隊用地,交通用地、文化教育用地等。

        “土地轉讓”:土地使用者將土地使用權再轉移的行為,即土地使用者將土地使用權單獨或者隨同地上建筑物、其他附著物轉移給他人的行為。土地轉讓的方式包括:出售、交換和贈與等。

4    土地政策兩個關鍵詞

        第一個關鍵詞是:建設用地總量控制,供需雙向調節。

        總量控制指的是,規劃需要強化建設用地的總量控制,在此基礎上對空間進行優化布局,從而盤活用地存量。供需雙向調節則指的是通過供需的相互作用,從而達到平衡的過程或機制。從需求側看,需要多部門協調配合,行政、法律、經濟手段并重,采用財政、貨幣、投資、產業、土地等“組合拳“調節需求。從供應側看,要按照嚴控增量、盤活總量、區別對待、適時適度、動態零花的原則,優化供應總量結構。宏觀調控要適應不同經濟周期,適應不同地方的發展階段。以上各點可總結為:“五量調控”,即:總量鎖定,增量遞減,存量優化,流量增效,質量提高。

        第二個關鍵詞:差別化土地政策。

        差別化是國土資源精細化管理非常重要的體現。實際操作層面,就是要基于各個地方的資源稟賦和發展階段,體現出不同地區土地政策的差異性。例如,國家層面的和很多地方層面的主體功能區規劃,就體現出差別化的指導思想。主體功能區規劃把國家分成四大類地區,每個地區制定出差別化的政策,包括:不同的土地、資金政策、項目投資、生態保護政策。比如,上海要支持戰略性新興產業發展,就要有相應的產業政策。此外,在特殊時期和特殊地區,比如當某地區遇到重大自然災害時,也需要有差別化的政策出臺。

二    上海的“兩規合一”規劃及實施

        上海的“兩規合一”編制工作,是在歷次城市規劃與土地利用規劃編制成果、實施評估報告和對新一輪城市發展戰略研判的基礎上開展的。主要有以下內容:

        1)堅持戰略引領。對接國家戰略要求和按照上海特大規模城市發展規律,構筑多中心、多層次的大都市區空間戰略布局。

        戰略層面的研究非常重要的一點是要做到“承上啟下”。所謂的承上就是要緊緊扣住國家給予的城市的定位。“上海市新一輪城市總體規劃(2015-2035)綱要”中,就將上海的城市性質表述為:“在2020年基本建成“四個中心”的基礎上,到2035年將上海建設成為綜合性的全球城市,國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和國際文化大都市”。在城市目標方面則表述為“上海,追求卓越的全球城市,一座創新之城、生態之城、人文之城。”其中,“創新之城”這個概念是最重要的,因為國家對上海最重要也是新的要求,是上海的首要任務。

        2)堅持城鄉統籌,在建設用地規模緊約束條件下推進上海城鄉一體化與郊區城市化,形成結構合理、流量適宜、布局有序的全市規劃建設用地分布格局,把城市集中建設區內外的空間統籌起來,實現指標、流量相應的匹配。

        李強書記曾經說過一句話,是目前為止是對上海鄉村發展最有高度的一句話,“面向全球、面向未來,在更高層次上審視謀劃上海郊區的鄉村振興工作,把鄉村作為超大城市的稀缺資源,作為城市核心功能的重要承載地,作為提升城市能級和核心競爭力的戰略空間”。如果比照這個定位來看,上海的鄉村的品質還需要進一步提升。

        3)堅持生態優先,充分發揮基本農田、生態林地等保護手段,控制城市增長邊界,預置布局和永續維護高品質的城市綠色生態空間格局。上海緊隨著深圳編制了全國第二個基本生態網絡規劃,把上海差不多一半多的土地劃為生態空間,而且每類生態空間就有相應的規劃管制措施。

        4)堅持轉型發展,按照“盤活存量、用好增量、提高質量的方針,推進城市建設用地的節約集約利用。” 當時我們做了一個上海市產業用地布局規劃,把所有上海的產業空間界定下來。

        5)堅持創新管理,建立全市城鄉建設用地“一張圖”管理流程。“一張圖”管理指的是,在統一的土地數據底板上對各類建設項目進行“三線”管理,其核心思路為:“兩規合一”核心成果集中在全市城鄉建設用地“一張圖”(1:2000數字版)工程及其“三條控制線上”。三條控制線分別為:基本農田保護控制線、城鄉建設用地范圍控制線、產業區塊范圍控制線。“三線管控”體現了“兩規合一”工作在不侵占基本農田和開放空間、在努力形成較高密度和緊湊布局的兩大前提下,實現上海經濟社會的持續發展的基本保障。

        上海的規劃與國土機構的整合,出發點就是要對城市規劃管理和土地規劃管理各取所長,相得益彰,力爭形成“以規劃引領土地,以土地保障規劃”的新格局。其對城市規劃實施將帶來一系列的深刻影響。主要有以下三點:

        1)變革了規劃管理理念,提高了城市規劃的管控能力。城市規劃更多立足于破局,而在保護城市增長邊界的管理方面束手無策,城市總體結構也往往一再突破。通過“兩規合一”,建設用地范圍控制線的出臺直接圈定了城市建設用地拓展的邊界,這個邊界基本上由剛性的基本農田作為生態屏障承擔,相對傳統的規劃控制手段,“兩規”由相互沖突轉變為相互鎖定、支撐,大大減少了調整的頻度和程度,錨固了城市增長邊界管理,達到保障耕地資源、保障經濟發展、引領城市布局的境界。

        2)引入了年度計劃手段,提高規劃的配給能力。通過“兩規合一”,可以引入土地管理的年度計劃手段,包括年度建設用地計劃(農轉用與占補平衡)、年度土地儲備計劃、年度土地出讓計劃等,通過指標管理和分配方式,調節統籌各類建設項目,引導各類建設用地向規劃建設范圍集中,使得城市規劃成為真正引導城市建設發展的行動規范。

        3)明晰了數據分析,提高了城市規劃的政策能力。傳統城市規劃更關注長遠性、理想型、技術性的城市空間布局,而對如何參與城市發展調控相對缺少手段。通過“兩規合一”,土地資源、資產、資本的政策思路,土地政策的效果評價與調整,土地出讓收入中相關資金的財力安排等,都將提升城市規劃參與社會經濟發展調控,制定相應公共政策的能力。

        比如說分析某區的規劃建設,只知道年度出讓了多少土地這么一個數據,是沒有用的。還必須搞清楚出讓金額、土地分布區域、土地出讓情況、周邊配套情況等,這些更為詳細的分析會給后續土地出讓和規劃實施帶來更深的影響。未來的規劃院很大一塊業務就是給城市做“體檢”,做年度報告。

三    多規合一的政策演變和基本認識

1    政策演變

        從“兩規合一”、“三規合一”到“多規合一”,圍繞空間規劃協調、協同等問題,國內各城市諸多實踐。隨著國家推進空間規劃體系,開展“多規合一”市縣試點,空間規劃的博弈與合作問題再次成為關注熱點。相關政策梳理如下:

我們國家從中央政府層面開始討論國土空間規劃嚴格意義上是從2013年12月的中央城鎮化工作會議以及2014年3月《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》開始的,在規劃中有三段話非常重要。

        第一段話,“建立空間規劃體系,推進規劃體制改革,加快規劃立法工作。”一是建立空間規劃體系,既然叫建立不叫完善不叫優化,一定是繼承原先很多規劃的基礎上建構的新的規劃體系。二是規劃體制改革,去年年底自然資源部已經成立了,內部成立了新的國土空間規劃局,從2013年到2018年機構改革經歷了五年時間,過程也比較長。三是加快規劃立法工作,這個法律到目前為止大家都沒有見到,這應該是圍繞著空間規劃改革的新的法律,是未來空間規劃發揮效力的重要法律保證。

        第二段話,“城市規劃要由擴張型規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。城市規劃要保持連續性,不能政府一換屆,規劃就換屆。”其實就是把未來的國土空間規劃的方向指明了,未來的國土空間規劃一定是限定城市邊界、優化空間結構的規劃,這個指導思想非常明確,并且規劃一定是連續性的,一張藍圖干到底。中央新型城鎮化會議以后,國家有關部委開展了很多的試點,特別是以國家發改委為主導推進了大量的空間規劃試點工作,做了很多省級空間規劃的積極探索。第三句話,可以在縣市探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”,形成一個縣市一張藍圖,持之以恒加以落實。強調的是多規合一,是空間規劃層面的東西,形成一個一個縣市一張藍圖。

        國務院《關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見》 國發(2014)18號,明確將推動經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉發展規劃、生態環境保護等“多規合一”,成為2014年的重點任務之一。

        國家發改委、國土部、環保部、住建部關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知 發改規劃(2014)1971號,要求探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境等規劃“多規合一”;探索完善市縣空間規劃體系,建立相關規劃銜接協調機制;明確了28各試點市縣名單。

        2016年1月中央城市工作會議報告,在“統籌空間、規模、產業三大結構,提高城市空間全局性”章節中,提出要在《全國主體功能區規劃》、《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》的基礎上,結合實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等戰略,明確我國城市發展空間布局、功能定位。要以城市群為主體形態,科學規劃城市空間布局,實現緊湊集約聯動發展。

        在“統籌改革、科技、文化三大動力,提高城市發展持續性”章節中,提出城市發展需要依靠改革、科技、文化三輪驅動,增強城市持續發展能力。要推進規劃、建設、管理、戶籍等方面的改革,以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃,推進“多規合一”。這里的需要注意的是,“多規合一”,空間規劃是一項改革任務,改革是生產力。

        2016年4月四部委《關于開展省級空間規劃研究工作的通知》,探索如何編制統一的省級空間規劃。要求分析梳理現有各類空間性規劃內容結構,研究以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃,是編制統一空間規劃的總體思路和建議。

        2017年9月13日中共中央國務院關于對《北京城市總體規劃2016年-2035年)》的批復和2017年12月25日國務院關于對《上海城市總體規劃(2017年-2035年)》的批復,對照以前國務院給全國各個大城市、特大城市總體規劃批復,可以體會到中央政府對這兩個超大城市的批復中已經把國土空間規劃的要求貫徹在批文當中,我們編的是城市總規,批的是其實是國土空間規劃的很多要求。可以看到北京市的批復中提到幾個堅持,特別強調了注重生態保護、多規合一,包括一張藍圖的要求。在上海的規劃批復中提得更加具體,提的是優化城市空間布局,落實主體功能區戰略,“擴大生態空間、保障農業空間、優化城鎮空間”,在總規的批復當中已經把新的國土空間規劃的三生空間的重點融進去了,兩個中國最具影響力的城市的總規批復,充分體現了中央政府對未來國土空間規劃大的導向。

            2018年3月14日國務院機構改革方案出臺,組建了自然資源部。明確了自然資源部的21項職責,25各內設機構,3類派出機構,涉及空間規劃的司局包括:國土空間規劃局,國土空間用途管制司,國土空間生態修復司。值得注意的是,機構改革跟整個行政管理的邏輯是一脈相承。國土空間規劃局的具體職責是擬定國土空間規劃相關政策,承擔建立空間規劃體系工作并監督實施,也是負責所謂“多規合一”、“一張藍圖干到底”這部分職責。

        2018年11月18日中共中央、國務院《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》 中發(2018)44號,這個文件界定了國家規劃體系,整個國家規劃體系是一個頂層三個支撐,國家發展規劃是最上位的規劃,是經濟社會發展的宏偉藍圖,三個支撐是國家級的專項規劃、區域規劃、空間規劃,這個體系職責界定比較清楚,邏輯關系理得比較清楚,統一表述為“建立以國家發展規劃為統領,以空間規劃為基礎,以專項規劃、區域規劃為支撐,由國家、省、市縣各級規劃共同組成,定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系”。

        這里面需要關注的是國家發展規劃是五年規劃,其他的國家級的空間規劃、專項規劃、區域規劃往往都做得時間更長,五年規劃指導更長期的規劃,是未來規劃體系當中需要重點考慮的問題。空間規劃當中也提到了重點就是落實國家發展規劃提出來的國土空間規劃保護要求,換個角度來說國家發展規劃更加宏觀頂層設計、頂層思考,空間規劃重在落實,空間規劃一定是要落圖的,空間規劃里面主要是聚焦開發強度的管控和主要控制線落地,它是強調空間落位的,沒有坐標肯定不行,這正好是我們傳統城市規劃的強項。

        2019年1月4日《<中華人民共和國土地管理法>、<中華人民共和國城市房地產管理法>修正案(草案)》征求意見稿,草案中提出依法批準的國土空間規劃是各類開發建設活動的基本依據,已經編制國土空間規劃的,不再編制土地利用總體規劃和城市總體規劃。

2    對“兩規”及“多規合一”的基本認識

        (1)城鄉總體規劃和土地利用總體規劃對比。

        城鄉總體規劃和土地利用總體規劃,各自有各自的特點如下:
2
        兩個規劃的范圍、土地利用現狀、城市發展戰略等相同背景下,從不同角度的進行用地規模和空間布局落實,理應在實施層面統一協調一致。“多規合一”,應該取兩個規劃之長。

        (2)空間規劃體系思考

        上海編制2035城市總體規劃,當時開展了空間規劃的“1+3”的探索,做一個大都市空間規劃,同步配套做一個專項規劃大綱,來指導各專項規劃的編制,還有分區規劃指引,相當于市一級規劃如何指導區縣一級規劃,第三個叫行動規劃大綱,如何解決好近期、中期、遠期的階段性的安排。當時提的“1+3”非常有價值,設計得也很好,這個思路對未來國土空間規劃深化和落實還是有很好的借鑒意義。

        就國土空間規劃體系建構而言,在總體規劃的基礎上后面一定要通過專項規劃來進行相應的指導約束,通過詳細規劃分解落實,確定國土開發的強度,還考慮應該增加一項,行動規劃,一般總體規劃時間都比較長,而地方政府任期一般5—10年,一個長遠的宏觀性的藍圖規劃如何來指導地方政府的實踐這是非常重要的,行政規劃的內容會在我們具體規劃實踐當中越來越重要,上海最近也在編制中近期,做到2025,對接“十四五”的中近期,做得比較實,這個東西非常有價值。一個好的行動規劃,明確本屆政府干什么,花多少錢,項目怎么具體化,而且空間規劃中的行動規劃編制是非常有價值的考量。

        此外國家規劃體系分幾級,目前講的多的是5級,我個人考慮也許可以有6級,國家級、省級、地市級、縣級、鎮鄉級、村級,村到底算不算,由于我們國家長期以來城鄉統籌這塊做得比較不夠,鄉村地區發展不充分,整個矛盾也最突出,對村的規劃要高度關注。今年幾個部委聯合發了一個關于統籌推進村莊規劃的意見,要求2020年底有條件的村基本上完成全覆蓋。2019年的中央一號文件提出村莊規劃是按照先規劃后建設原則,通盤考慮土地利用產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承,保持鄉土風貌,編制多規合一的實用性村莊規劃。村莊規劃也談“多規合一”,涉及這么多內容,比較合理的做法就是講村級也作為空間規劃體系的一個層級,而且這個層級還挺重要。

        (3)“多規合一”的邏輯

        “現狀”——通過規劃評估,找準城市發展現狀存在問題、面臨機遇和挑戰。

        “目標”——多規合一,不是把所有規劃變成一個規劃。多規合一的核心,是找準城市發展目標,強化戰略引領,即多規合一的“一”之所在。目標可以通過子目標、指標體系予以分解。

        “路徑”——“如何去?”,規劃合一的方法,多路徑殊途同歸。相應地需要建立起技術、機制和體制的保障。

        比如,上海以“生態之城”作為的目標體系,就此目標提出了:保障城市安全,提升城市管理品質,滿足居民休閑需求等具體要求,具體要求再落實到指標體系,不同指標對應不同部門。在具體指標的指引下,再做相應的專項規劃實施,這樣一來目標就會層級傳到,層層落實。

四    小結

        多規合一是技術問題,更是機制問題,在本質上是認識問題。

本文根據1月23日,由我院城鄉空間規劃研究院和質控部聯合主辦的《土地利用總體規劃和“多規合一規劃”實踐及思考——以上海為例》講座聽錄稿整理而成,并經本人審閱,同意發表。

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