規劃課堂

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李京生 | 淺談山西嵐縣長門村扶貧規劃建設

2019.03.13  1730
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前情提要

        山西省呂梁市嵐縣是中國科協定點幫扶貧困縣;2017年科協邀請中國城市規劃學會提出助力長門村精準脫貧和美麗鄉村建設;2018年,李京生教授作為中國城市規劃學會鄉村規劃與建設學術委員會顧問、上海同濟城市規劃設計研究院有限公司中國鄉村規劃與建設研究中心首席研究員親自帶隊持續推進規劃工作。

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中科協、中國城市規劃學會帶隊助力長門村精準脫貧和美麗鄉村建設
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李京生教授帶隊持續推進規劃工作

1    扶貧規劃怎么做?如何實施?

        扶貧是國家出于社會公平考量所實施的一種政策傾斜,但法律沒有規定扶貧的具體內容,從這個角度來講,規劃在扶貧這個問題上能夠起到的作用是有限的。這些居住在貧困地區的農民所創造的經濟價值,在整個國民經濟中的占比非常低,能直接進入市場經濟的價值少,這些農民的生活狀況也因此往往處于被忽視的境地。現在國家層面所關注的視角發生了改變,和諧、均富的目標成了一個大的趨勢,于是規劃的作用就開始顯現出來了。

1.1    規劃能做什么?

        大部分貧困地區都處于偏遠山區,也屬于需要生態保護的地區,所以這些地方能否有很大的發展很難判定。分析導致這些地區陷入貧困的原因有以下幾點:

        第一、自然災害。從規劃的角度看,貧困地區往往是自然災害時有發生的地區。由于各種自然因素限制,這些地方基礎設施差,村民要過上現代化的生活,成本會很大,而且一旦發生災害,無論村民自救還是國家救災行動都會成為問題。

        第二、資源承載力有限。過去為了控制人口增長,提出了計劃生育政策,但是貧困地區反而成為了計劃生育的薄弱環節。這些地區本來就不適合大量人類生存,可那里的人口反而增多,導致了人口和資源的矛盾非常突出,也是導致大量人口外流和空心化的原因。

        第三、大病致貧。國家在農村醫療和養老保證等各方面社會福利還不夠完善,農民看病難問題突出。現在很多貧困地區,年輕人外出打工,村莊中老年人居多,平時小病不看導致小病釀成大病,大病致貧是貧困中最棘手的問題。雖然現在很多鄉村地區辦起了合作醫療,但是資金有限,大病的醫療費用無法承受。

        第四、舊俗未改。很多貧困地區的婚喪嫁娶還在大操大辦,相互攀比,彩禮水漲船高,一次婚禮就耗盡了一生大部分的積蓄,導致更加貧困。再加上很多婦女都不愿意嫁到山區,更拉大了山區和平原的差距和城鄉差距。

        第五、子女教育。鄉村現代服務資源有限,子女教育問題突出,導致大量的青年人出走,與教育資源和辦學條件有限有直接的關系。

        第六、精神貧窮。貧困山區自古以來人口比較稀疏,與外界溝通少,信息獲取難,導致生活乏味和精神空虛,創新能力有限,內生動力不足。

        雖然這些問題不是規劃能夠完全解決的,但是規劃要考慮這些因素。從規劃的角度看,貧困地區往往是人口稀少的山區,還是應以生態保護為主。宏觀上國家要有轉移支付的相關政策配套,生態建設也需要國家大力投入,這也是變向增加就業的一種方式。現在鄉村人口減少了,增加村民的可支配收入是很有必要。

1.2    不同地區的扶貧策略

        我國東部地區鄉村和西部地區鄉村的特征不同。東部地區人口和城鎮密度大,村莊距離城鎮較近,村莊外出人員回鄉頻率高,“以城帶鄉”式的脫貧容易實現。西部地區地廣人稀,具有生態保護功能,可以通過有計劃的投資,引導人口向縣城和中心鎮集中,從而解決脫貧問題。

        在規劃實踐中發現,東部山區鄉村的人往往因為血緣關系和地緣關系而走出鄉村,他們與家鄉的往來非常密切,而村莊的社會資本也較雄厚。這樣一來,讓這些人才或資金返回鄉村是有可能實現的。事實上,在有組織的、多元主體參與的規劃過程中,村莊外出人員起到了核心的作用,規劃的過程也成為了村莊運行和集資的過程。也就是說,東部山區的規劃一個幫扶和互助的過程。在西部鄉村,我認為“自上而下”的政府扶持應該是扶貧策略的主角,但如果沒有法律保障,這樣的扶持是很難持續的。

1.3    以長門村的角度,規劃如何實施?

        鄉村規劃涉及的問題很多,比如,規劃者對于村莊的實際生活狀態,包括土地使用、村莊運營、資源管理等了解少。因此,規劃的過程要鼓勵村民參與,喚醒村民的主體意識,讓村民成為最終受益者。同時政府應該承擔一部分公共事物,比如,醫療、教育和衛生事業等問題靠村民自身的力量是很難解決的。嵐縣政府在這一點做得比較好,垃圾清埋、部分醫療和養老費用等全由政府承擔。

        農村大部分的生活和生產活動是按照生態系統運作的,很多生活垃圾是自然消化和降解的,具有一定的自我循環和修復能力,但是現在的規劃往往對這一情況視而不見,規劃師更是幾乎不懂這些,這就造成了鄉村大量廢棄物的堆積,導致農村生活成本提高,再加上很多村民對此現象也不以為然,導致村莊的生活環境混亂無序。此外,老齡化、村民無力治理環境等因素也導致貧困地區的景觀變得混亂不堪,人們也逐漸對家鄉失去了振興的信心。所以,扶貧也是扶志,要讓村民認識自身的價值。規劃師與村民交往中應更多強調的是拓展視野和情感上的溝通,真正的扶貧是讓村民知道這個社會在關心他們,這對他們的生活是很有意義的。產業支撐以及經濟活動只是一種手段,其最終的目的是社會一種完善,是讓人們自覺地認識到生活的價值。

        鄉村規劃是一個過程,要有系統有步驟地去研究。從對象到問題,再到介入,最后到落實,每次討論會都要有記錄,這些記錄都要作為鄉村規劃成果的一部分。鄉村規劃的過程中,團隊會試圖與每一個村民討論,因為只有這些村民最了解問題本身,討論完后會形成一個共同的想法,隨之策劃一些實施項目。規劃人員需要研究哪些項目需要政策扶持?哪些是村里自己必須做的?項目的次序怎么安排?譬如:農作物都有生長周期、用地種植結構轉型需要幾年的過程,轉型的這段時間里做什么?規劃的同時就需要列出一個具體的運行計劃。

2    長門村有什么特點?

        門村是一個典型的山區村莊,與我國歷史上的山區村莊形成方式類似,大部分人口都是為躲避戰亂移民進來的。長門村整個村莊沒有什么特別大的家族,當地村民思想還是比較活躍的。長門村目前有一百多戶居民,這個村莊之所以能夠存在,首先是因為其周圍環境中有一定的生活資源。此外,在長期的生存歷程中,村民之間形成了一定的分工和完整的技術組合,諸如:養殖、種植、木匠、電工等,大多數生產和生活的問題都可以自己解決,這是傳統村落的生存之道,也是自然村落為什么可以自給自足和長期存在的道理。另外,相對于其他省份的人,山西人普遍不愿意去更遠的地方發展,青年人即使外出打工,大部分也都選擇在省內和本縣。“離土不離鄉”的思想觀念,為擴大城鄉往來和要素流動提供了一個基礎,也有利于扶貧工作的開展,規劃則可以進一步發揮這一優勢。
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李京生教授帶隊與村民和村干部交流

3    規劃人員的主要工作

3.1    長門村工作的內容

        中國科協的駐村第一書記蔡鋼同志通過一年的努力,為長門村建立了一套完整的檔案,其中包括每戶村民的家庭收入和支出的統計、土地權屬及流轉資料以及村莊人口和家族構成等。這些檔案資料的梳理,不但有利于精準扶貧和村莊治理,也為村莊規劃建立了一個良好的基礎。

        我們的規劃團隊去當地做的第一件事是調查當地資源。長門村有20平方公里的土地,山地占80%,各類生態資源豐富。但由于青年人和技術人才流出,造成了生產技術力量不足和農產品出路不暢。此外,土壤改良和水利設施缺乏,投入與產出不平衡,營農成本高,收益低等因素也制約了當地發展。因此,盡管當地擁有較好的生物多樣性環境,但農產品單一,沒有發揮山區農業的長處。

        第二件事是召開村民規劃座談會,和村民一起探討村莊發展中的問題,向村民詢問當地的自然條件,了解什么樣的地形適合做什么樣的產品,了解當地的生產空間布局可以形成一種什么樣的農業景觀。向村民了解這些生產發展的基礎之后,我們會詢問村民希望得到政府的哪些扶持?村民需要什么樣的政策和技術?

        第三件事則是利用節假日,請外出人員回村做交流,了解他們對村莊發展的意愿。這些外出人員在本地成長,人格的形成都是基于本土的,接受過一定程度的教育,又在外開闊了視野。這群人對這片土地的認知無論是積極的還是消極的,我們都想知道。

        我們還邀請村和縣級主要負責人到浙江省考察鄉村建設,搭建了村長對話平臺,幫助他們相互交流了解。我們的規劃工作才剛剛開始,明年我還會邀請浙江農村的村干部到長門村去為他們出謀劃策,同時還計劃在嵐縣組織一次由中科協、城市規劃學會、山西省建設廳、同濟規劃院鄉村中心,以及鄉村規劃學委會專家參加的,針對長門村規劃的研討會,從多學科和多領域的角度研究規劃扶貧的路徑。

3.2    規劃師的作用

        規劃是對人的思想的整合,也是對物質財產各方面資源重新分配的一種過程。農村土地與農民生存有直接關系,重新規劃土地空間牽扯到每一個村民的利益。在村莊規劃中,村民是主體,既是受益者,也是主要投資方。規劃關系到村莊的經營、家庭的經營以及個人的經營,因此沒有村民參與的村莊規劃只能是“墻上掛掛”。規劃師在村莊規劃中是一個橋梁,是村民與政府、企業和利益相關人之間的聯系紐帶。在扶貧規劃中,最重要的是有針對性的解決問題,問題一定要系統性地解決,而不是單個地解決,要能夠在系統中發現問題,通過“多效益”的設想,圍繞規劃扶貧,力圖找準問題,做一件事解決多個問題。

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